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    張俊偉:推動高質量發展走深走實

    編者薦語:由人民日報社人民論壇雜志社(人民智庫)組織發起的“2023國家治理創新經驗大型課題調研”活動啟動以來,以學習研究、宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想為主題主線,結合主題教育部署要求,創新研究機制與宣傳方式,邀請相關領導、權威學者等組成課題調研專家組,圍繞年度熱點問題,持續開展理論研究與闡釋,深入基層一線調研總結實踐創新,不斷取得階段性成果,廣受關注。

    “高質量發展”是“2023國家治理創新經驗大型課題調研”的重要主題之一。為提升課題調研活動的理論性、前沿性,人民論壇特約國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張俊偉撰寫署名文章《推動高質量發展走深走實》。全文16000余字,系統梳理了習近平總書記關于推動高質量發展的重要論述,從全面理解“高質量發展”、推動我國經濟實現“量的合理增長”和“質的有效提升”、以“治理現代化”推動高質量發展等方面進行了深刻闡釋解讀,值得閱讀。

    黨的十九大報告做出了“我國經濟已由高速增長階段轉入高質量發展階段”的科學論斷。做出上述論斷的依據,是我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,中國特色社會主義進入了新時代。習近平總書記明確指出:“所謂高質量發展,就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展,是體現新發展理念的發展,是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的發展。”黨的二十大報告明確指出:“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”更是從“中國式現代化”的高度強調了推動高質量發展的重要意義。

    一、準確全面理解“高質量發展”

    (一)習近平總書記關于高質量發展的系統論述

    我國高質量發展階段的來臨,具有堅實的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。從歷史邏輯看,新中國成立后我國社會事業經歷了快速發展、體現社會主義優越性--受市場化改革沖擊、社會事業相對滯后—在市場經濟條件下,初步扭轉社會事業發展相對滯后局面的發展歷程,黨的十八大以后,加快發展社會事業的條件十分有利;從理論邏輯看,在2010年前后,我國開始步入工業化后期發展階段。大量國際經驗表明,這一時期是主導產業更替、產業結構升級、增長動力轉換的時期;是“環境庫茲涅茨曲線”拐點來臨,發展方式加快轉型的時期;也是積極紓解社會矛盾,加快向現代社會轉型的關鍵時期。從現實邏輯看,我國長期面臨發展不全面、不協調、不可持續的問題,如投資效率低下、經濟結構不合理、環境污染嚴重、收入差距持續拉大等等,需要加快轉變發展方式,以實現可持續發展。

    黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央為推動高質量發展,開展了大量的理論探索,推動了相應的政策轉型:

    “新常態”理論系統從消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產能力和產業組織方式、生產要素條件、市場競爭、資源環境約束、經濟風險積累和化解、資源配置模式和宏觀調控方式等九個方面入手,歸納了我國經濟發展出現的結構性變化,揭示了我國經濟運行呈現速度換擋、結構優化、動力轉換等現象的深層次原因,明確要求要“更加自覺地堅持以提高經濟發展質量和效益為中心,大力推動經濟結構戰略性調整”。

    供給側結構性改革理論統領了適應和引領經濟發展新常態的政策框架。圍繞新常態下“怎么干”的問題,習近平總書記明確指出要努力實現十方面工作重點的轉變:推動經濟發展,要更加注重提高發展質量和效益;穩定經濟增長,要更加注重供給側結構性改革;實施宏觀調控,要更加注重引導市場行為和社會心理預期;調整產業結構,要更加注重加減乘除并舉;推進城鎮化,要更加注重以人為核心;促進區域發展,要更加注重人口經濟和資源環境空間均衡;保護生態環境,要更加注重促進形成綠色生產方式和消費方式;保障改善民生,要更加注重對特定人群特殊困難的精準幫扶;進行資源配置,要更加注重使市場在資源配置中起決定性作用;擴大對外開放,要更加注重推進高水平雙向開放。習近平總書記還明確指出:“當前和今后一個時期,我國經濟發展面臨的問題,供給側和需求側都有,但矛盾的主要方面在供給側。……。要解決這些結構性問題,就必須推進供給側改革。”“供給側結構性改革,重點是解放和發展社會生產力,用改革的辦法推進結構調整,減少無效和低端供給,擴大有效和中高端供給,增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性,提高全要素生產率。……。從政治經濟學的角度看,供給側結構性改革的根本,是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要,從而實現社會主義生產目的。”從而點明了供給側結構性改革著眼于推動我國經濟“轉型升級”的本質。根據我國經濟發展面臨的主要矛盾,總書記為我國經濟開出了去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板“三去一降一補”的藥方,并明確了“宏觀經濟要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的“五支柱”政策框架。隨著時間的推移,總書記又把供給側結構性改革的政策框架拓展為宏觀政策要穩健有效、微觀政策要持續激發市場主體活力、結構政策要著力暢通國民經濟循環、科技政策要扎實落地、改革開放政策要激活發展動力、區域政策要增強發展的平衡性協調性、社會政策要兜住兜牢民生底線“七個支柱”,并把供給側結構性改革的主要內容升級為“鞏固、增強、提升、暢通”。

    新發展理念全面體現了我國經濟轉型發展的內在要求。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,是以習近平同志為核心的黨中央在深刻總結國內外發展經驗教訓的基礎上,深刻分析國內外發展大勢提出的發展指導思想。它從多個側面回應了我國發展中存在的突出矛盾和問題,為推動我國經濟實現高質量發展指明了前進方向。作為一個完整的理論體系,創新發展注重的是解決發展動力問題,協調發展注重的是解決發展不平衡問題,綠色發展注重的是解決人與自然和諧問題,開放發展注重的是解決發展內外聯動問題,共享發展注重的是解決社會公平正義問題。習近平總書記明確指出:“創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,集中體現了‘十三五’乃至更長時間我國的發展思路、發展方向、發展著力點,是管全局、管根本、管長遠的導向。”“新發展理念是一個系統的理論體系,回答了關于發展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實踐問題,闡明了我們黨關于發展的政治立場、價值導向、發展模式、發展道路等重大政治問題,全黨必須完整、準確、全面貫徹新發展理念。”

    構建新發展格局,是世界百年未有之大變局背景下推動高質量發展的戰略選擇當前和今后一個時期,我國發展仍然處于重要戰略機遇期,但機遇和挑戰都有了新的變化。伴隨著世界進入變革動蕩期,我國發展面臨的風險性因素明顯增加。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,是習近平總書記根據我國發展階段、環境、條件的變化,審時度勢作出的重大決策。構建新發展格局的著眼點,是更好地統籌安全與發展,在各種可以預見和難以預見的狂風暴雨、驚濤駭浪中增強我們的生存力、競爭力、發展力和持續力,確保中華民族偉大復興進程不被遲滯甚至中斷。

    (二)過去五年我國推動高質量發展的成績單

    黨的十九大以來的五年,是全面貫徹新發展理念,推動高質量發展的五年。今年的“兩會”適逢中央政府換屆,《政府工作報告》系統回顧過去五年的政府工作,提交了一份我國推動高質量發展的成績單。過去五年,我國在推動高質量發展方面取得突出成績,歸納起來,主要有:

    經濟發展再上新臺階,在高基數基礎上實現中高速增長。我國國內生產總值從82萬億元增加到121萬億元,年均增長5.2%;考慮到疫情肆虐、個別國家對中國發展的打壓和遏制持續升級等因素,實現上述增長殊為不易。伴隨著經濟規模的持續擴張,我國工業增加值突破40萬億元,財政收入增加到20.4萬億元,城鎮新增就業年均1270多萬人。此外,我國糧食產量連續穩定在1.3萬億斤以上,外匯儲備穩定在3萬億美元以上;

    科技創新成果豐碩,創新支撐發展能力不斷增強。新型科技舉國體制加快構建。一些關鍵核心技術攻關取得新突破,在載人航天、探月探火、深海深地探測、超級計算機、衛星導航、量子信息、核電技術、大飛機制造、人工智能、生物醫藥等領域,創新成果不斷涌現。全社會研發經費投入強度從2.1%提高到2.5%以上;科技進步貢獻率提高到60%以上;

    經濟結構持續優化,經濟發展新動能加快成長。我國高技術制造業、裝備制造業增加值年均增長10.6%、7.9%;新產業、新業態、新模式增加值快速發展,占GDP的比重超過17%;區域協調發展戰略、區域重大戰略深入實施,鄉村振興戰略全面實施。城鎮化率從60.2%提高到65.2%;

    生態環境明顯改善,美麗中國建設邁出重大步伐。單位國內生產總值能耗下降8.1%、二氧化碳排放下降14.1%;地級及以上城市細顆粒物(PM2.5)平均濃度下降27.5%,重污染天數下降超過五成;全國地表水優良水體比例由67.9%上升到87.9%;設立首批國家公園,進一步理順重點自然保護區的管理體制;

    人民生活水平不斷提高。居民收入增長與經濟增長基本同步;居民消費物價水平基本穩定;新增勞動力平均受教育年限從13.5年提高到14年?;攫B老保險參保人數增加1.4億,達到10.5億人;深入推進醫藥采購改革,基本醫療保障水平穩步提高;多年來,全國累計改造棚戶區住房4200多萬套,使上億人實現安居;

    基礎設施更加完善,進一步夯實高質量發展的物質基礎。高速鐵路運營里程從2.5萬公里增加到4.2萬公里,高速公路里程從13.6萬公里增加到17.7萬公里;新建改建農村公路125萬公里,新增機場容量4億人次,發電裝機容量增長40%以上。所有地級市已經實現千兆光網覆蓋,所有行政村實現通寬帶;

    勝利完成脫貧攻堅任務。經過八年持續努力,近1億農村貧困人口實現脫貧,全國832個貧困縣全部摘帽,960多萬貧困人口實現易地搬遷,歷史性地解決了絕對貧困問題。

    《政府工作報告》還歸納了過去五年來的主要工作。具體如:創新宏觀調控,保持經濟運行在合理區間;如期打贏脫貧攻堅戰,鞏固拓展脫貧攻堅成果;聚焦重點領域和關鍵環節深化改革,更大激發市場活力和社會創造力;深入實施創新驅動發展戰略,推動產業結構優化升級;擴大國內有效需求,推進區域協調發展和新型城鎮化;保障國家糧食安全,大力實施鄉村振興戰略;堅定擴大對外開放,深化互利共贏的國際經貿合作;加強生態環境保護,促進綠色低碳發展;切實保障和改善民生,加快社會事業發展;以及推進政府依法履職和治理創新,保持社會大局穩定等。上述十方面的做法和經驗,既解釋了過去五年我國推動高質量發展取得突出成就的原因,也預示了今后一段時期我國進一步推動高質量發展的政策走向。

    二、推動經濟實現量的合理增長

    黨的二十大報告明確指出:“我們要堅持以推動高質量發展為主題,把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來,增強國內大循環內生動力和可靠性,提升國際循環質量和水平,加快建設現代化經濟體系,著力提高全要素生產率,著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平,著力推進城鄉融合和區域協調發展,推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。”進一步從質和量兩方面明確了高質量發展的內在要求。

    實現量的合理增長,在當下意味著要穩定經濟運行大盤、確保經濟實現潛在增長速度。面對需求收縮、供給沖擊和預期轉弱“三重壓力”,在經濟復蘇面臨諸多挑戰的當下,推動經濟實現“量的合理增長”具有十分重要的現實意義:

    首先,黨的二十大報告提出的基本實現社會主義現代化的一項重要發展目標,是“經濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升,人均國內生產總值邁上新的大臺階,達到中等發達國家水平”。初步測算,實現上述目標需要人均GDP較2020年翻一番;只有達到一定的增長速度(2020-2035年間年均增長4.78%),我們才能實現上述發展目標;

    其次,中國要在世界百年未有之大變局下實現崛起,不僅要依靠硬實力,更要充分發揮軟實力。硬實力以經濟、科技、軍事為依托,增強硬實力固然離不開經濟增長;而軟實力也離不開較快的經濟增長。無論是充分發揮我國社會主義制度和中國式現代化道路的優越性,還是確保生活水平不斷提高、人民安居樂業、社會和睦安寧,都離不開經濟的持續較快增長;

    再次,在過去高速發展過程中,我國經濟社會也積累了許多結構性矛盾和風險性因素。發展中出現的問題只能通過發展來解決。只有維持一定的增長速度,才能為深化改革、化解風險創造良好外部條件,才能實現安全發展,確?,F代化進程不被打斷;

    最后,當前“擴大就業”、“穩定經濟增長”任務艱巨,需要以更大精力穩定宏觀經濟大盤。2021年底,中央經濟工作會議指出我國經濟運行面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱“三重壓力”,明確提出要“著力穩定宏觀經濟大盤,保持經濟運行在合理區間”。去年以來,通過一系列減稅降費、擴大政府投資、優化疫情防控政策等政策舉措,我國經濟增速在探底后逐步回升,今年一季度實現經濟同比增長4.5%。在充分肯定成績的同時,我們也要看到,當前的經濟復蘇的基礎并不牢固,仍然存在許多不確定因素。4月28日召開的中央政治局會議明確指出:“當前我國經濟運行好轉主要是恢復性的,內生動力還不強,需求仍然不足,經濟轉型升級面臨新的阻力,推動高質量發展仍需要克服不少困難挑戰。”在穩定宏觀經濟運行方面,我們仍有大量工作要做。

    需要從改善社會心理預期入手,聚焦總需求嚴重不足的突出矛盾,著力發掘內需潛力,不斷增強國內大循環的內生動力和可靠性,推動我國經濟實現量的合理增長:

    (一)恢復和擴大消費,推動建立消費主導型經濟

    首先,要推動受疫情沖擊消費的恢復和發展。“新冠肺炎”防控政策調整優化之后,我國人員、物資流動基本恢復,過去受疫情嚴重沖擊的行業,如旅游、餐飲、會展、賓館、航空等產業快速恢復,帶動了經濟的復蘇和發展。許多地方還通過舉辦展覽會、燒烤節、演唱會、文化節,通過發放消費券、提供消費補貼等方式,促進當地相關消費活動的恢復和發展;其次,要針對汽車、住房、綠色產品消費等重點領域,采取措施消除阻礙消費的制度性障礙,具體如:完善汽車消費稅收制度,鼓勵人們更多地購買、保有汽車;完善政策性住房保障體系,有效解決城市青年人、特別是外來人口的住房問題;完善綠色家電消費政策扶持體系,推進家電更新替代等;再次,要采取措施推動消費升級,促進消費新業態、新場景和消費新模式的推廣普及。

    居民增加消費的前提,是就業增加和收入增長。當前,我國服務業在國民經濟已經占據半壁江山。無論是“擴大就業”還是“穩增長”,都必須把第三產業作為主戰場。不久前,許多地方受淄博“燒烤節”帶動,紛紛放開對街邊擺攤的限制,在增加居民就業的同時,也使城市生活更有“煙火氣”、更接地氣。如果說街邊擺攤代表的是靈活就業和城市居民收入的底線,那么,具有一定專業門檻的生產性服務業代表的則是高質量就業和體面的收入。應當看到,像新聞出版、娛樂影視、金融會計、法律咨詢等行業,都是受到政府嚴格監管的行業,普遍存在政府監管過嚴、市場準入門檻過高、市場潛力發揮不充分的問題,需要在確保市場秩序和公眾利益的前提下深化市場監管改革,通過大幅放寬市場準入、顯著提高監管水平、明顯完善公共服務,為民間資本進入、為創新創業活動創造更加有利的外部條件。這不僅是鼓勵創新、激發經濟活力的需要,也是增加就業、改善民生的需要。

    (二)要多措并舉,激發企業投資積極性

    首先,要完善制度,讓“國企敢干”。企業投資行為不僅是風險較高的重大經濟活動;而且是“跨期”經濟行為,從醞釀投資計劃到開展實物投資、再到項目實現預期收益往往需要較長時間。需要根據投資活動的上述特點,進一步完善國企高管績效考核制度,把當期的業績考核和企業中長期發展更加有機地結合起來,引導企業高管牢固樹立長期經營的理念;同時,還要切實貫徹習近平總書記有關“三個區分開來”的重要思想,進一步完善“容錯機制”以消除國企高管在投資方面的后顧之憂,真正調動國企高管的積極性,使其想冒險、敢冒險、能冒險,想投資、敢投資、能投資。

    其次,要采取措施讓“民企敢闖”。激發民營經濟、民營企業家的投資熱情,關鍵是改善投資預期,提振民營企業家信心??梢詮亩喾矫嫒胧?,讓民營企業家“吃下定心丸”:一是要加強宏觀調控,保持經濟大局穩定。企業產能得到比較充分利用,產品基本能夠銷得出去,企業投資能夠獲得合理回報,這是穩定市場預期的基本前提;二是要認真落實關于開放市場準入的相關規定。在銀行、保險、證券、汽車等領域,國家已經對外資大幅放開市場準入。外國政府、外資企業所追求的不過是“國民待遇”。民營企業和民營企業家是自己人,民營資本從根本上屬于民族資本,他(她)們在國內市場準入方面享有的待遇自然不應該低于外資企業。要破除外資企業“高人一等”的陳舊觀念,真正把對民營企業開放市場落到實處。凡是對外資開放、準許外資進入的領域,都應該準許民營企業進入。只要其經營活動合法合規,政府都應該表示歡迎并做好相應的服務工作。三是在政府采購、貸款發放、政策補貼、市場監管、反壟斷等方面,對國有企業和民營企業要切實落實公平待遇。前段時間,一些地方執法機關在涉及民營企業的案件審理和行政執法上態度“十分積極”,行動“寧左勿右”,造成不良社會影響。應當嚴格貫徹最高人民檢察院發布的有關規范辦理涉民營企業案件的相關執法司法標準,切實保障民營企業合法權益,充分尊重其合法財產權;四是要保持政策的連續性和穩定性。近年來,各部門、各地區密集出臺了一系列新的政策措施,給企業依法經營、合法經營帶來了一定壓力。今后一段時期,政策制定應更加注重聽取相關各方特別是被管理者(企業)的意見,使各項新政策的出臺、實施更加平穩、順滑;五是要準確理解、全面宣傳“兩個毫不動搖”,消除對民營企業和民營資本家“污名化”的現象,著力營造良好的社會輿論氛圍。

    再次,要充分發揮市場優勢,讓“外企敢投”。中國政權穩定、經濟持續發展、社會安定和諧。十四億人口和快速增長的龐大市場,像磁場一樣吸引著國外資本來華投資。在世界步入“百年未有之大變局”的關鍵時刻,推動構建人類命運共同體,積極塑造有利于我國的經濟政治格局(態勢),是提振國際資本信心,讓外企“敢投”中國的最根本舉措。在此基礎上,我們還要加大現代服務業領域開放力度,不斷縮小外商投資負面清單,為外資企業創造更多的投資機會。當前,尤其要推動落實RCEP的相關制度安排、積極推動中歐投資協定簽訂生效、盡快啟動加入CPTPP的談判以擴大制度型開放,并用對外開放的最新成果推動國內高水平市場經濟改革躍上新的臺階。

    (三)發揮政府宏觀調控職能,兜牢經濟增長的底線

    實施宏觀調控,穩定宏觀經濟運行,是政府有效履職的重要領域。面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱“三重壓力”,當前我國經濟運行存在的主要矛盾是總需求不足。相應的,政府宏觀調控的重點是擴大投資、鼓勵消費。

    在擴大投資方面,我國工業化、城市化進程尚未完成,鄉村振興正在全面推進,在城市更新、新農村建設、交通水利等傳統基礎設施領域、以及數字技術基礎設施(新基建)領域,均存在較大投資空間;在政策工具看,可供采用的政策工具則有增加赤字規模、發行政策性開發性金融工具、依托政府投資基金引導民間投資、引導民間資本參與政府項目建設(政府與社會合作,PPP)以及通過盤活基礎設施資產(鼓勵發展REITs等)以優化政府投資布局等;從政策空間看,雖然一些地方政府債務運轉面臨壓力,但我國政府債務率和發達國家相比還有一定的差距,增加財政赤字仍有一定的空間;在貨幣政策領域,無論是推動降低貨幣市場基準利率還是商業貸款基準利率,也都擁有一定的空間。當然,考慮到一些地方政府財政增收困難、償債壓力較大的客觀實際,在實施積極財政政策(擴大政府支出)方面需要完善政策設計,更加注重發揮中央政府增加支出(擴大赤字規模)的作用,更加注重發揮政府支出對民間投資的帶動作用,以提振政策效果。

    在引導擴大消費方面,政府也擁有豐富的政策工具。短期措施包括發放消費券和消費補貼、取消對特定消費活動的限制、增加對低收入群體的幫扶力度等;從中長期看,政府可實施系列改革以推動構建消費主導型社會。具體如:進一步明確國有資本定位,推動國有資本收益和存量更多地用于保障民生;加強勞工權益保護,提高經濟增長的包容性;調節過高收入,培育壯大中等收入群體;增加公共服務數量,提升公共服務水平;強化社會保障功能,消除社會后顧之憂;等等。

    三、推動經濟實現質的有效提升

    今年“兩會”期間,習近平總書記來到江蘇代表團,就推動高質量發展問題做出系統論述??倳浿厣炅送苿痈哔|量發展對于我國全面建設社會主義現代化國家的重大意義,進一步明確了高質量發展的內涵:加快實現科技自立自強,是推動高質量發展的必由之路;加快構建新發展格局,是推動高質量發展的戰略基點;推進農業現代化,是實現高質量發展的必然要求;人民幸福安康,是高質量發展的最終目的??倳涍€就推進高質量發展提出了明確的工作要求:必須完整、準確、全面貫徹新發展理念,始終以創新、協調、綠色、開放、共享的內在統一來把握發展、衡量發展、推動發展;必須更好統籌質的有效提升和量的合理增長,始終堅持質量第一、效益優先,大力增強質量意識,視質量為生命,以高質量為追求;必須堅定不移深化改革開放、深入轉變發展方式,以效率變革、動力變革促進質量變革,加快形成可持續的高質量發展體制機制;必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點,把發展成果不斷轉化為生活品質,不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。習近平總書記的重要講話,為推動高質量發展走深走實提供了基本行動遵循。

    今后一段時期,需要做好如下幾方面工作,以推動經濟實現“質的有效提升”:

    (一)加快構建新型科技舉國體制,推動科技自立自強

    黨的十八大以來,在加強原創性、引領性科技攻關,堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰;強化國家戰略科技力量,提升國家創新體系整體效能;推進科技體制改革,形成支持全面創新的基礎制度;構建開放創新生態,參與全球科技治理;激發各類人才創新活力,建設全球人才高地等方面,我國已經做了大量的探索,也取得了明顯的成效。

    不久前,中央出臺推出新一輪黨和國家機構改革。在最高決策層面上,黨中央組建了中央科技委員會,主要負責統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革,研究審議國家科技發展重大戰略、重大規劃、重大政策,統籌解決科技領域戰略性、方向性、全局性重大問題,研究確定國家戰略科技任務和重大科研項目,統籌布局國家實驗室等戰略科技力量,統籌協調軍民科技融合發展等重大事項。與此同時,重組科學技術部,加強其在推動健全新型舉國體制、優化科技創新全鏈條管理、促進科技成果轉化、促進科技和經濟社會發展相結合等職能,強化戰略規劃、體制改革、資源統籌、綜合協調、政策法規、督促檢查等宏觀管理職責;而其原有的組織、擬訂專業領域科技發展規劃和政策等職責則分別劃歸相關政府部門。至此,由黨中央負責最終決策,科學技術部提供決策咨詢、負責行動協調,專業政府部門負責組織實施,由大學、科研機構、創新型企業承擔具體研發和推廣任務的新型科技舉國體制已具備雛形。和新型科技舉國體制相配套,在科研項目組織上,引入“揭榜掛帥”和“賽馬”等制度,推行技術總師負責制、經費包干制、信用承諾制;在科技評價體系上,堅持“破四唯”和“立新標”并舉,加快建立以創新價值、能力、貢獻為導向的科技人才評價體系,充分調動科研人員的積極性??梢灶A計,依托新型科技舉國體制,國外技術“卡脖子”的問題將逐步緩解,經濟科技的自主可控程度將顯著提升。在未來科技競爭和新興戰略性產業的激烈爭奪中,我國也將占據重要的一席之地。

    (二)加快建設現代化產業體系,提升經濟發展的韌性

    現代化產業體系是現代化國家的物質技術基礎。建設現代化產業體系,必須堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上,走信息化與工業化融合發展的新型工業化道路,一手抓戰略性新興產業發展壯大,一手抓傳統產業轉型升級。要大力培育新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、綠色環保等新型戰略性產業發展,打造一批增長新引擎。要加快構建現代服務業同先進制造業、現代農業深度融合,推動傳統產業(特別是制造業)加速向數字化、網絡化、智能化發展,把我國建設成為制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國。同時,還要加快構建現代化基礎設施體系,不斷優化基礎設施布局、結構、功能和系統集成,夯實我國經濟高質量發展的基礎。

    要著眼構建新發展格局,推動短板產業補鏈、優勢產業延鏈、傳統產業升鏈、新興產業建鏈,不斷增強產業發展的系統性、完整性和競爭力。要優化生產力布局,推動重點產業在國內外有序轉移,支持企業深度參與全球產業分工合作,促進內外產業深度融合;要對重點行業產業鏈、供應鏈進行系統梳理,摸清薄弱環節,找準風險點,分行業精準施策,確保國家產業安全。

    (三)全面實施鄉村振興戰略,推進農業農村現代化

    全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。黨的二十大報告明確提出了到2035年基本實現“農業現代化”、“農村基本具備現代生活條件”的發展目標。習近平總書記更是進一步把黨中央對農業農村工作的總體部署概括為“未來5年‘三農’工作要全面推進鄉村振興,到2035年基本實現農業現代化,到本世紀中葉建成農業強國。”

    建設農業強國的頭等大事,是保障糧食和重要農產品穩定安全供給。我們要牢牢把握耕地和種子兩個關鍵環節,實施新一輪千億斤糧食產能提升行動,確保我國糧食安全;同時,要樹立大食物觀,積極構建多元化的食物供給體系。在保護好生態環境前提下,向森林、草原、江河湖海要食物,向植物動物微生物要熱量、要蛋白,多途徑開發食物來源。

    當前,我國“三農”工作的重心已經轉向全面推進鄉村振興。鄉村振興的重中之重是產業振興。推動鄉村產業振興,要基于一方水土,著力開發鄉土資源;突出地域特色,形成競爭優勢;建成產業、形成集群,真正把“土特產”這3個字琢磨透。要瞄準“農村基本具備現代生活條件”的發展目標,組織實施鄉村建設行動,提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度,讓農民就地過上現代文明生活。

    (四)推動發展方式綠色轉型,建設美麗中國

    綠色發展是新發展理念的有機組成部分。黨的十八大以來,全國各地深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發展理念,堅持山水林田湖草沙系統治理,加快發展方式綠色轉型,“美麗中國”建設已經取得重大進展。

    在保護與改善環境方面,要積極推動構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系,實施生態保護紅線監管制度,從源頭上避免生態破壞和環境污染。要深入實施可持續發展戰略,完善生態文明領域統籌協調機制,促進經濟社會發展全面綠色轉型。要在優化產業結構、合理配置能源結構的基礎上,積極推進清潔生產,解決生產過程中的廢棄物排放問題;要以大氣、水、土壤污染等突出問題為重點,持續打好污染防治攻堅戰。在生態保護與修復方面,要推動構建以國家公園為主體的自然保護地體系,形成中國特色生態保護方式和制度;要實施生物多樣性保護重大工程,推動山水林田湖草沙一體化保護修復;要科學開展生態系統評估,持續改進生態保護工作的效果和水平;要進一步增加科技創新供給,加快數據平臺建設,不斷提高環境監測和環境保護的技術支撐。

    力爭在2030年前實現碳達峰、爭取2060年前實現碳中和,是黨中央為破解我國資源環境約束、推動實現可持續發展作出的重大戰略決策。實現碳達峰碳中和,必須立足我國能源資源稟賦,堅持先立后破,有計劃分步驟有序推進。要深入推進能源革命,構建安全、高效、多元的能源供給體系,穩步推進傳統化石能源的替代工作;要積極推動工業、建筑、交通等重點領域低碳轉型,大幅降低能源消耗;要推動能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變,健全碳排放權市場交易制度,充分調動全社會減污降碳的積極性。

    (五)以人民為中心,扎實推動共同富裕

    共同富裕不僅是經濟問題,更是政治問題。習近平總書記明確提出,要“分階段促進共同富裕:到‘十四五’末,全體人民共同富裕邁出堅實步伐,居民收入和實際消費水平差距逐步縮小。到2035年,全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展,基本公共服務實現均等化。到本世紀中葉,全體人民共同富?;緦崿F,居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區間。”黨的二十大報告明確提出要“扎實推動共同富裕。”

    推動實現共同富裕,必須正確處理公平和效率的關系,避免陷入“殺富濟貧”、“殺雞取卵”的誤區,堅持在高質量發展中促進共同富裕。要積極構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排,加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性,提動形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結構,促進社會公平正義,促進人的全面發展。當前,尤其要在提高發展的平衡性協調性包容性、著力擴大中等收入群體規模、促進基本公共服務均等化、加強對高收入的規范和調節、促進人民精神生活共同富裕、促進農民農村共同富裕等重點領域采取切實措施,不斷夯實共同富裕的制度基礎。

    (六)化解重大風險,實現安全發展

    在全球化視野下,我國是一個人口大國,人均資源相對較少,獨特的資源稟賦條件決定了我國需要進口大量糧食、石油、礦產品、基礎原材料等大宗商品;另一方面,我國又是一個發展中國家,在知識、技術密集型產業領域沒有比較優勢,需要大量進口關鍵零部件、精密機床、操控軟件等前端產品。這就使得我國經濟運行容易受到國際局勢變化等非經濟因素的沖擊。當今世界已進入變革動蕩期,我國發展面臨的風險因素明顯增加,有效防范化解重大風險便成為擺在全黨和全國人民面前的一項重要任務。

    習近平總書記高度重視風險防范和化解工作,反復強調要牢固樹立“底線思維”,貫徹“穩中求進”的工作總基調。黨的二十大報告更是要求“我們必須增強憂患意識,堅持底線思維,做到居安思危、未雨綢繆,準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。”我們要在深入梳理、分析重大風險來源、性質、潛在沖擊規模的基礎上,做好應對預案,強化制度和物資保障,以做到有備無患,確保我國社會主義現代化進程得以順利推進。

    四、以“治理現代化”助力高質量發展進程

    (一)推動高質量發展需要破解經濟學的“世界性難題”

    在過去很長一段時間里,很多人把以經濟建設為中心簡化為經濟增長第一、GDP至上,不惜犧牲環境、勞工利益甚至以收入差距快速拉大為代價追求經濟增長,導致發展過程中不平衡、不全面、不可持續的問題越來越嚴重。在新的歷史條件下推動高質量發展,要求我們準確、完整、全面貫徹新發展理念。這在理論和實踐層面上給我們帶來了一系列新的挑戰:一方面,以更大力度保障勞動者權益,保障城市居民居住權,重新平衡土地、資本、勞動力的分配關系;以更大力度保護生態環境,促進人與自然和諧共生;以更大力度托底弱勢群體最低消費,維護社會公平正義,要求強化政府干預;另一方面,伴隨著勞動力數量的減少,我們需要把發展的基點放到優化資源配置、提高勞動生產效率上。在社會分工體系越來越細密、經濟體系越來越復雜、社會需求變動速度越來越迅速的條件下,單純依靠政府規劃、產業政策來引領經濟結構優化升級的做法越來越捉襟見肘。要想充分激發全社會的生機和活力,真正把全社會的積極性調動起來,最終還是要回到市場機制上來,回到尊重和發揮市場在資源配置中的決定性作用上來。這樣,我們就必須直面“無形之手”和“有形之手”相結合的經濟學“世界性難題”。

    現代市場經濟都是包含政府作用的市場經濟。一方面,政府提供規則、執行規則,維持交易秩序、降低交易成本;修建道路、橋梁,提供電力、通訊等基礎設施;改善收入分配、擴大市場需求,從而拓展了經濟發展的空間;另一方面,政府也需要從經濟體系中汲取資源,以彌補政府運營成本;法律、法規的不完善,有可能固化特定利益結構和分配結構,阻礙競爭、降低社會流動性;而執法不嚴、執法不公,更帶來錢權交易、社會不公,因此,合理的政府規模應當以政府規模擴張帶來的邊際收益大于邊際成本為前提。毫無疑問,政府活動的邊際收益和邊際成本,既受政府規模的影響,也與政府的組織形式、職能定位、履職方式等密切相關。準確的職能定位、合理的組織形式、合適的履職方式,有助于提高政府活動的邊際收益、降低政府活動的成本,從而把“均衡”政府規模推進到更高的水平上。與之相反,有些國家(或地區)即便政府規模相對較小,但其政府活動也是低效的,社會治理是失敗的。我們要準確、完整、全面貫徹新發展理念、著力推動高質量發展,注定了必然要強化政府對市場活動的干預,注定了我國的政府是大政府、強政府。只有牢牢抓住治理體系和治理能力現代化這個“牛鼻子”,我們才能真正把高效市場和有為政府有機結合起來,才能為全面建設社會主義現代化提供堅強的制度保障。

    當前,推動高質量發展還面臨許多新的現實挑戰。從國際環境看,世界百年未有之大變局加速演進,世界進入變革動蕩期。部分國家為了遏制中國發展,一方面在核心技術、關鍵零部件等領域“卡脖子”,阻遏中國經濟技術升級的步伐;另一方面以“價值觀外交”為幌子拉幫結派,推行“友岸外包”和國際產業鏈重構,誘導國際市場需求向其它地區轉移,這就使我國經濟面臨巨大的調整壓力。從國內條件看,當前我國房地產市場深刻調整,其影響不斷加深。房地產業具有很強的拉動作用,對經濟運行輻射面很廣。房地產市場出現深刻調整,會導致居民財富大幅縮水,延遲居民消費和消費升級進程;會導致上下游產業市場需求下降,影響社會預期和企業投資;會導致政府土地出讓金收入大幅下降,影響地方政府投資和地方政府債務運行;會惡化銀行貸款質量,降低貨幣政策傳導效率。而三年疫情又在很大程度上改變了社會預期,居民對人生意義、家庭價值、個人發展等的看法均發生明顯變化。上述因素疊加在一起,就形成了需求不足、供給沖擊、預期轉弱“三重壓力”。要化解上述壓力,進一步發揮政府作用、加強宏觀經濟調節力度固然必不可少,但更離不開全社會所有成員(企業、個人)的主動應對和分散式探索,更離不開全社會積極性和主動性的充分發揮。而要做到這一點,也必須在推動實現“有效的市場”和“有為的政府”有機結合上下功夫,在推動治理體系和治理能力現代化上下功夫。

    (二)以治理現代化助力高質量發展進程

    改革開放以來,隨著社會主義市場經濟體制改革的持續推進,我國治理體系和治理能力建設也不斷取得重大突破。早在1987年,黨的十三大就明確提出了“黨政分開”,從理順黨組織與國家機關、群眾團體、企事業單位的關系入手,優化黨的組織形式和工作機構,進一步下放權力,精簡政府機構,改革干部人事制度;在確立社會主義市場經濟體制的改革目標之后,1998年的政府機構改革聚焦轉變政府職能,大幅削減專業管理部門、裁減政府工作人員,“拆廟趕和尚”,使政企分開取得實質性進展,為國有企業進行規范的公司制改造創造了良好外部條件;而圍繞“入世”大規模廢止和修訂行政性法規的做法,更使國內經濟運行規則與國際通行做法接軌,為國內企業創造了統一、規范的市場競爭環境;2013年,黨的十八屆三中全會又聚焦“完善和發展中國特色社會主義制度,推動國家治理體系和治理能力現代化”的總目標,對全面深化改革進行了統籌謀劃。全面加強和改善黨的領導、政府機構大部制改革、執法體制改革以及國家監察體制改革等等,都是在上述全面深化改革的有機組成部分??梢哉f,過去十年我國全面深化改革的最大亮點就是鞏固和完善中國特色社會主義基本制度、夯實中國特色國家治理體系的基本架構。而(廣義)政府權力架構和運行邏輯的改變,必然會要求對現行的法律法規進行全面梳理和評估,并做出適應性的優化和調整;必然會要求改變既有的思維定勢和工作習慣,切實把法律法規的制定和實施建立在新的權力架構之上。與此相對應,今后一段時期我們全面深化改革的重心應轉到全面提升國家治理效能上來,即在既有國家治理體系框架下顯著提升國家治理的“現代化”水平。

    1.把“有限政府”的理念切實落到實處

    必須深刻地認識到:受資金、人力和技術條件等因素制約,政府不可能“把所有事情都攬下來”。超越條件和可能去追求過高的目標,其結果往往是各項目標都不能得到確切的保證。在現實生活中,政府承諾的公共服務不能全面兌現、基層公務員普遍的超負荷加班、層出不窮的政府隱性負債、以過度管理代替政府服務等等,在很大程度上都和政府追求過高目標,做“不該管、也管不好”的事情有關。政府提出過高的目標卻又無法完全兌現,最終損害的是政府的形象和聲譽,損害的是“法治”精神和市場機制?,F代財政作為國家治理的重要支柱,在推動建設“有限政府”方面可以發揮重要的作用。應加快中期預算改革、權責發生制政府會計制度改革、財政透明度改革、政府債務管理改革,切實改變政府“計劃與財政兩張皮”現象,在“?;?、保重點、保優先”過程中推動政府職能向基本職責、法定義務、保障和改善民生等重點領域聚焦,切實遏制政府職能的無序擴張,推動“有限政府”建設不斷取得新的進展。

    2.發起一場“效率運動”,全面提升政府工作效能

    應根據政府履職的不同內容有針對性地采取措施,擴大民主參與、提升法律法規質量、優化執法工作流程、加強執法資源保障、強化外部監督,多渠道入手提升政府工作效能:

    完善宏觀經濟治理,推動經濟實現可持續的穩定增長。要高度重視當前經濟運行面臨的下行壓力,做好穩增長工作。完善宏觀調控最主要的是搞好財政、貨幣政策設計。積極財政政策的設計應該涵蓋政府全部的收支活動??紤]到地方融資平臺的職責和運行特點,不包含地方融資平臺收支活動的財政政策設計是不完整的,也是無法有效引導社會預期的;同樣,政策性開發性金融工具的實質是財政赤字,也應該被包括在政府收支的范圍之內。類似的,在確定基準利率時,只有既考慮市場供求態勢的變化,又充分考慮未來一段時間物價水平變動的趨勢,貨幣政策設計才是預防性的、主動的。只有切實提高利率杠桿的靈活性,才能切實消除貨幣政策操作所體現的被動適應性、順周期調節特征,顯著提高貨幣政策的效果。要切實提高財政、貨幣政策的透明度,充分說明政府宏觀調控的原則和行為規則,明確決策依據和政策目標,并廣泛接受社會監督。只有如此,才能有效遏制“財政政策貨幣化”和“貨幣政策財政化”的現象,更加有效地引導社會預期;

    以全面依法行政為突破口,提高政府監管執法水平。伴隨著黨的領導的全面加強、執法能力的全面提高,過去很多為表明政治態度、體現領導個人作風而出臺的制度性規定已經不再合乎時宜(如工作要求無法兌現、規定不符合科學要求等),需要對既有的各類法律法規、監管標準開展系統性梳理,并進行系統優化以提高其民主化、科學化水平,進一步夯實“依法行政”、“依法治國”的基礎??紤]到政策目標需要借助市場機制和市場主體才能實現、政策過程并不完全由政府掌控的客觀現實,政策履行監管職責的重點應放在“過程管理”上,通過全面依法行政把政策壓力傳導給市場主體,引導其行為發生改變,最終實現政府的發展目標。要堅決避免執法監管中的形式主義、過度執法現象,切實避免隨意執法現象(如“一人得病,全員吃藥”現象)。政府計劃的不完善性,決定了政府的政策目標不可能100%地得到實現。因此,還需要適當增加對政策目標未能預期實現的容忍度。不僅如此,政府在貫徹新發展理念的過程中還必將出臺大量新的政策法規。在推出新的政策法規時,有關部門要充分聽取各利益相關方的意見(特別是被管理方的利益訴求),更好地平衡各方利益,以減少新政策出臺給社會運行帶來的沖擊;

    以擴大民主參與為切入點,提高公共服務水平。應堅持結果導向,大幅向基層政府放權,通過削減程序性要求和上級考核指標鼓勵基層政府(事業單位)因地制宜地開展工作。與此同時,以提高公眾滿意度為著眼點,積極擴大公眾參與、不斷提高政府決策的民主化水平,不斷提高公眾對政府工作的滿意度;切實加強外部監督,督促相關部門及工作人員持續提高公共服務的水平。

    3.把有效的市場、活躍的社會挺在前面

    當前,無論是考慮問題還是布置工作,一些地方和部門總喜歡把全社會力量動員起來,搞“群策群力”;對于不合意的社會現象,總喜歡直接動手,親自指揮,其結果就是損害了相關部門和社會機構獨立開展業務的自主精神。律師、法院、媒體等在平衡企業(個人)與政府力量、維持社會公平正義方面發揮著重要的作用。當前,我國社會投資信心不足的一個重要原因,就是上述機構(機制)的功能出現一定弱化。要推動國家治理現代化,必須充分調動市場和社會兩方面的積極性:

    要深化市場經濟改革,進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用。應認真貫徹落實黨的二十大的相關部署,在優化所有制結構、深化國有企業改革、完善市場運行機制、完善宏觀調控方面持續深化改革,不斷增強市場機制配置資源的效率和水平;

    要激活社會,充分發揮社會組織的作用。各類律師、會計師、評估師事務所,行業組織和社會團體,公證、仲裁、計量等機構,基金會等公益性組織乃至工會、共青團、婦聯等機構,對于提高社會的組織化水平、提升經濟運行效率、維護社會公平正義發揮著重要作用。在黨的全面領導下,上述各類機構都應結合自身特點積極開展業務創新,不斷提高其業務能力和業務水平。從政府角度看,政府只有廣泛借助、吸收社會組織的專業力量,才能顯著提高社會治理的能力和水平。

    (作者:張俊偉 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員,本文為人民論壇特約撰稿文章,文章精要已分別刊發于《中國經濟時報》)

    附:2023國家治理創新經驗大型課題調研

    [責任編輯:曲統昱]
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