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    大國新村
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    與時俱進創新群眾工作方法

    作者:桂華  武漢大學社會學院教授、博導,武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員

    做好群眾工作,密切聯系群眾,不僅是貫徹群眾路線的體現,也是一套組織動員群眾的基層工作方法。黨的群眾工作在不同時期發揮作用,關鍵在于實現了黨的群眾路線與群眾工作方法的有效結合。將群眾工作方法運用于社會治理,本質是將黨的路線方針政策變為群眾追求美好生活和參與社會公共事務的自覺行動。當前,大規模的資源輸入和公共服務供給,構成基層開展群眾工作的時代背景。如何借助資源輸入來組織動員群眾,扭轉群眾在社會治理中的客體化面貌并發揮群眾的主體性力量,是提升群眾工作能力的核心。

    公共服務供給構成群眾工作的基本背景

    國家治理活動與社會治理活動在黨的領導下開展,群眾工作與國家治理存在辯證關系。自上而下地看,服務群眾和一切為了群眾是各項工作的目標所指,決定了國家政策和社會治理活動的基本方向,基層社會治理和執行各項政策最終是要回應群眾訴求。自下而上地看,各項工作的開展和國家政策的有效落地,離不開對廣大群眾的廣泛動員。調動群眾參與社會治理的積極性、主動性和創造性,是提升國家治理效能的基本方式。群眾工作既要服務群眾,也要依靠群眾。結合國家治理歷程來看,不同時期黨的中心工作和國家治理任務不同,使基層群眾工作采取了不同的實踐方式。

    新中國的成立,社會主義基本制度的確立,使人民群眾真正成為國家的主人。在廣大農村,經過土地改革之后,取消了封建土地所有制,建立了“耕者有其田”的農民土地所有制,獲得土地權利的農民擺脫了封建剝削關系。不過,這種小規模的土地占有形態在經濟生產和社會治理上還存在局限性,因此,農村很快又推行了合作化運動,完成了從農民土地所有制向集體土地所有制的轉變。

    從新中國成立到改革開放前,基層群眾工作包括兩個環節:一是通過土地改革和社會主義改造,將農民從“傳統”的經濟關系和社會關系中解放出來,人民群眾成為具有獨立經濟能力和獨立意識的政治主體;二是重新組織農民,克服小農經濟分散化的弊端,成立基層黨組織和農村集體經濟組織,讓農民成為支撐社會主義現代化建設的積極力量。

    改革開放后,基層工作以釋放社會活力為基本主題。改革開放前,在廣大農村建立的具有“政社合一”(即人民公社與農村基層政權組織合而為一)性質的人民公社體制和城市“單位制”,雖然實現了對群眾力量的凝聚,但在高度集中化組織方式下,也出現了個體性得不到充分發揮的問題。20世紀70年代末期實行的改革開放政策,推動了整個社會組織體系的變革,帶來了群眾工作方法的變化。

    改革開放后,首先是調整農村經營體制,各地在集體大生產下探索出了各種形式的生產責任制,如包產到組、包工到組等,最終確立了以“分田到戶”為基本形式的家庭聯產承包責任制。通過實行家庭聯產承包責任制,農業生產打破了集體經營、集體分配形式,農民家庭成為基本經營單元,個體農戶與集體以土地承包合同的形式確定權責關系,農民的自主性得到了發揮。在城市,隨著社會主義商品經濟的興起、社會主義市場經濟體制建設的推進,傳統的“單位制”也開始解體,城市基層走向了社企分離、單位和社會的分離。

    改革開放以后的群眾工作存在兩個特點:一是群眾從集體或單位中走出來,成為獨立的社會人,具有了個體化的面貌;二是在整個國家與社會關系的構建中,隨著商品關系、市場關系的進一步發展,個體意識走向多元化,且出現了不同群體的分化,群眾工作需要適應社會開放與流動的新形勢。

    以釋放社會活力為基本主題的群眾工作,在社會治理領域表現為引入了黨委政府領導或引導、公眾參與的多方治理理念。以鄉村治理為例,改革開放后,廣大農村以村莊為基本單元,建立起基層群眾性自治組織,村民委員會在基層黨組織的領導下開展基層治理活動。顧名思義,村民自治就是將群眾組織起來辦理自己的事情。在城市基層,隨著“單位制”的解體,也建立了城市居民自治組織。

    無論是村民自治還是城市居民自治,都降低了國家治理成本,也使得各級黨委政府將主要精力投入到城鎮化和工業化建設上來。改革開放之后,我國經濟建設取得了巨大成就。20世紀90年代,黨中央提出建立社會主義市場經濟體制,群眾工作重點開始轉向基層社會秩序的維護。

    進入21世紀后,基層群眾工作發生了新的變化。經過改革開放20多年的發展,我國經濟實現持續增長,城鎮化和工業化也取得了顯著成效。與此同時,相對于經濟建設,出現了社會建設相對滯后的局面。以農村工作為例,實行家庭聯產承包責任制的重點是恢復農民的經濟權利,農民不僅可以自主安排農業生產活動,而且能夠將剩余勞動力釋放出來,為改革開放以來的經濟發展提供要素支持。改革開放以來,我國工業化與城鎮化取得顯著成就,背后的支撐條件之一就是農村向城市的大規模勞動力轉移。伴隨這一過程出現的是農村人財物要素通過市場化配置流入城市,而且有的地方出現了鄉村的“空心化”現象。

    21世紀以來,國家重新調整了政府與市場的關系,在繼續加強經濟建設的過程中啟動了社會建設。以農村工作為例,針對“三農”問題,2000年之后,國家啟動農村稅費改革并取消了農業稅,實現國家與農民關系的全面調整;國家又提出了“多予少取放活”方針,開啟支農惠農政策,并啟動各種形式的鄉村建設。以取消農業稅為節點,國家陸續啟動社會主義新農村建設、美麗鄉村建設、鄉村全面振興等政策戰略,以推動城鄉統籌發展、城鄉一體化發展和城鄉融合發展為目標,最終指向讓農民共享社會主義現代化建設成果。伴隨著各項政策的實施,國家加大了對基層的財政轉移支付投入力度,推動各種公共服務供給、大規模的資源輸入與公共服務供給,這些構成了當前開展群眾工作的基本背景。

    公共服務供給改革中出現的問題

    進入21世紀后,國家提出了建設服務型政府的工作目標。建設服務型政府包括三重含義:一是對黨的執政理念的凸顯,強調把維護群眾利益作為政府工作的出發點;二是對政府職能做出界定,通過建設服務型政府來促進社會主義市場經濟的發展;三是對各級政府承擔公共服務供給責任提出了新的要求。從這三個層面建設服務型政府,都會對群眾工作產生影響。而具體到基層領域來看,政府公共服務邊界擴大和供給能力提升,深刻影響了群眾工作過程。

    以鄉村為例,在取消農業稅之前,農村與城市一直維持著不同的公共品供給制度,即城市公共品由政府承擔供給責任,而農村公共品主要靠農民自主供給。20世紀50年代后期,經過合作化運動建立起來的人民公社體制,不僅是一個組織生產的集體經濟單元,而且也是組織起來提供公共服務和社會保障的公共品供給單元。新中國成立后,在很短的時間內,我國便在醫療、衛生、教育等方面取得了巨大進步,就得益于這種高度依賴群眾并能夠組織群眾的基層公共服務供給方式。改革開放后,“政社合一”組織解散,農民生產重新以小規模家庭經營為基本單元。如何為分散的農民提供生產生活上的必需公共品,成為基層工作的關鍵。這一時期,國家較少直接去承擔廣大農村的公共品供給責任,經過“分田到戶”的農民,通過民主程序成立村民委員會,以群眾自治的方式進行農村公共品供給。

    《中華人民共和國村民委員會組織法》規定,村民委員會的基本職能包括“辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安”,村民自治因此也可以理解為一種自我供給公共品的群眾組織形式。

    取消農業稅后,國家取消了農村“三提五統”的收取,并嚴格監管村干部向農民籌資籌勞。與之相配套,國家推動公共財政向農村覆蓋,不斷擴大對農村公共品供給的財政預算規模。這樣一來,農村公共品就發生了從以農民供給為主到以國家供給為主的轉變。并且國家每年投入的涉農資源越來越多,農村公共品供給的水平也越來越高。包括農村醫療教育水平的改善、鄉村路網電網建設、農業基礎設施逐步改善,等等??偟膩碚f,當前農村各方面的基礎條件都發生了巨大的變化。大規模的支農惠農政策輸入和持續的公共服務供給,不僅改變了國家與農民的關系,也在實質性地改變了基層群眾方法。

    深入到農村公共品過程中看,取消農業稅之前,農民不僅以“三提五統”的形式承擔了農村公共品供給成本,而且以投工投勞的形式直接參與到公共品供給過程。例如,當時各地農村最重要的一項工作是冬修水利。水利是農業的命脈,縣鄉村三級將包括農田水利在內的農業公共品供給作為基層中心工作,具體到村一級是由村干部組織農民開展各種小型公共品供給。這一時期,農民是村莊公共品供給的主體,農民在開展村莊基礎設施建設的過程中,表達需求、達成共識、形成決策并具體實施,基層工作真正地體現了農民的主體性。

    農村公共品以滿足農民生產生活的直接需求為主,形態上細小瑣碎,且各地情況差異較大。以農田水利為例,南方稻作區與北方旱作物種植地區存在較大區別,而且水稻種植地區的排澇水利與灌溉水利也存在形態差異。提供大量農村公共品的財政資金來源于中央或省級以上部門的投入,但是資金在下撥過程中可能會存在被基層挪用的風險,因此,國家在向農村加大資源投入的同時,也建立了一套嚴密的資金管理使用制度,使得農村公共品最終以標準化的形式供給。資金下鄉的同時也帶動了規則下鄉,基層需要按照財政資金管理流程、財務管理制度等形式開展標準公共品供給。

    在這套標準化的農村公共品供給制度下,國家、基層黨組織和廣大群眾的關系發生了變化。在取消農業稅之前,農民承擔相當一部分的農村公共品供給責任,農民需要依托基層黨組織才能發揮力量,基層黨組織、村干部將農民組織起來,完成了對分散群眾的組織化。取消農業稅之后,在國家直接為農民提供公共品的過程中,基層黨組織配合上級政府完成工作,鄉村兩級不再是基層工作的發動者。站在基層干部的角度看,上級政府下達的農村公共品建設任務,有時候可能會不符合當地農村的實際需求,導致少數基層干部被動應付。一方面,基層組織缺乏組織農民進行公共品供給的動力;另一方面,農民通過各種方式直接向政府表達公共品訴求,基層組織的權威性逐漸降低。

    依托公共服務供給發揮群眾主體作用

    在社會治理實踐中,農民的客體化往往與基層工作的行政化同步發生。結合公共服務供給來看,國家為廣大群眾直接提供公共品,這一供給鏈條越長,就越要求公共品標準化,最終可能會出現公共品標準化供給與廣大群眾多元化需求的不匹配。并且這一長鏈條的供給過程需要設置多項管理制度,如財務管理制度、資金使用績效制度、自上而下的工作考核制度等,這些規章制度疊加起來,就可能會導致公共品供給過程的復雜化和制度成本上升。當國家供給的公共品與基層實際需求出現錯位時,各部門還會強化自上而下的管理,進一步導致各項制度更加復雜,使得社會治理需要通過行政手段和強化行政管理來解決國家在直接供給公共品過程中面臨的問題。

    群眾客體化不僅是行政化的后果,而且反過來也強化了社會治理的行政化程度。一些地方直接提供公共服務,針對的是抽象而籠統的群眾,即只對群眾做總體定性,無法識別群眾內部需求的分化。

    以農村工作為例,取消農業稅以來國家不斷加強農村的惠農投入力度,黨的二十大報告強調要“堅持農業農村優先發展”。改革開放以來,經過城鄉流動之后,農民已經高度分化,農民中既有進城群體,也有在村務農群體,既有高收入群體,也有低收入群體。當國家以標準化形式向農村提供公共服務時,有的群體可能會積極回應國家政策,但有的群體則可能表現消極。

    為了督促基層更好地回應農民訴求,一些地區建立了自下而上的壓力回應體系,如12345熱線。廣大群眾的訴求可以通過12345熱線向政府反饋,12345熱線既是信息收集平臺,也在政府內部發揮事務轉辦職能,經過12345熱線轉辦到各個部門,要求限期回應并解決。12345熱線起到了對政府職能監督的作用。各地建立的12345熱線中最重要的一項功能是記錄群眾的滿意度,上級政府通過滿意度來督促下級政府。不過,深入考察12345熱線的實踐邏輯,不難發現,政府通過熱線所接觸的群眾是純個體形式的,政府與群眾的關系是單向的,政府逐項解決群眾所反映的問題,但缺乏對群眾的組織動員。

    群眾工作的本質是發揮群眾的主體作用。在很長時期內,國家組織農民參與社會治理和自主供給公共品,鍛造了廣大群眾的主體性。當前國家加大各種形式的涉農投入,各級政府對服務群眾提出了更高要求。這為做好群眾工作提供了良好條件。

    一是明確群眾工作的基本方向。在資源大規模輸入和公共服務高標準供給的背景下,群眾工作需要進一步從“服務群眾”向“發揮群眾主體作用”提升。從公共服務供給本身來說,有一部分公共服務屬于標準化的基本公共品,如基本醫療和義務教育。這部分公共服務可由國家直接供給。在此之外,還有大量與群眾生產生活密切相關但形態上細小瑣碎的公共品,如農村人居環境整治和衛生保持。這類公共品分布廣泛、形態不規則、建設后需要日常管理,由國家直接供給的效率比較低,需建立以群眾為主體的公共品建設、使用和日常管護機制。

    二是采取有效的群眾工作方法。第一步是抓住群眾的真實需求,第二步是利用群眾的需求來激發群眾參與,第三步是將群眾組織起來通過集體行動來滿足群眾需求。當前,基層開展工作面臨著很高的規范化要求,有的基層干部完成工作的主要動力可能是回應上級考核。這種形式的公共服務供給,本質是替代群眾對自身需求的表達,向群眾提供公共服務,有時候可能會演變成基層形式主義。發揮群眾工作優勢,需建立以群眾為主的訴求表達方式,如一些地區推行的農村“屋場會”“村民議事會”等。這些形式的群眾訴求表達經過了基層民主程序,充分發揮了群眾的主體作用。

    三是利用公共服務供給來組織動員群眾。自下而上地看,群眾在不同方面存在公共服務供給需求,群眾的訴求是真實存在的。自上而下地看,國家大力開展城鄉基本公共服務均等化供給,國家向基層投入涉農資金和實施惠農政策。開展群眾工作,關鍵是將基層真實需求與自上而下的國家投入結合起來。在一些不適宜由國家直接提供公共服務的領域,多采取“以獎代補”“民辦公助”的資源投入形式,鼓勵群眾組織起來解決身邊細小瑣碎的事務,在日常生活領域,國家適當采取有限治理原則,倡導群眾的事情群眾辦,基層政府減少包辦代替行為。

    四是將群眾工作融入國家治理體系和治理能力現代化建設中。推進國家治理體系和治理能力現代化,不僅需要逐步推動各方面體制、機制和制度的成熟穩定,而且需要解決規范制度與復雜流變社會的匹配性問題。社會轉型使得國家治理體系很難以某種形式長期固定下來。在此背景下,一方面需要通過政治建設、制度建設為經濟社會發展構建穩定框架;另一方面,需要在基層領域、政府與社會接觸領域、非主要矛盾領域采取“放活”策略,以此來降低國家治理成本,這些領域蘊含著巨大的群眾力量,具備開展群眾工作的廣闊空間。概言之,發揮群眾工作優勢是邁向國家治理現代化的重要維度。

    [責任編輯:張堯]
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